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    浅析清军入关到鸦片战争前清代在地方上的行政制度

    作者:admin 更新时间:2018年07月16日 10:02:23

      摘要:清朝作为中国历史上最后一个大一统的封建王朝,人们对它的评价褒贬不一,但是清朝在地方上的行政制度对我们现代的影响还是比较大的。对明朝故地仍旧实行省制,对于边疆少数民族地区实行的是军事型或监护型的特殊行政制度。这种“一国两制”的政区管理制度,对维护我们国家的稳定起到了积极重要的作用。


      关键词:行省制度;盟旗制;驻藏大臣;将军辖区


      从顺治帝在北京祭天地到英国人的大炮打向中国的广东海岸,中国一直处在“华贵夷贱”的梦境里,但与此同时的中国,也正处在古代社会的后期。这个时期,清朝继承元明之制,实行省、府(直隶州、直隶厅)、县三级制。清代前期一般为18个省级区划,并且对长?#19988;?#21335;的汉地和周边少数民族地区实行不同的行政区划,实行不同的管理政策。清代在地方上的行政制度,值得我们思考与研究。


      (一)关内十八省的地方行政体制


      1644年清军入关后,“省”是作为高层的政区,但“省”的称为最早不是见于官方的文书之中,直到乾隆年间才普遍的出现在朝臣的奏疏之中。原因是在明朝后期,地方的行政组织机构不在是以两京的十三布政使司为重,而是以督抚的辖区为准。按照明朝的制度,省的长官是布政使而不是巡抚,所以,以巡抚为长官而沿用的省就显得不太合适,因此清朝沿用此制。在康熙初年,把两京十三布政使司划分为十八个政区,初无定称,故在《嘉庆重修一统志时?#26041;?8省与边区地方行政单位均称为“统部?#20445;?#24182;且一个省只有一个省会,一个布政使司,而江苏?#20174;?#20004;个布政使司分别驻在江宁和苏州,称省也不合?#30465;?#21482;是这个政区俗称“省?#20445;?#20037;而久之,“省”又成了一个高层政区的名称。


      随着清军的不断推进,政局不断地趋于稳定,统治的区域不断地扩大,清政府开始有了自己的行政规划。清政府对原来明代的内地十五进行了调整,这种调整大体可以分为两类,一类是增加或减少一些省区的面积,但省区的名称不变。例如直隶省、山西省,均扩展其北境;四川省,扩展西境,减缩南境;云南省,扩展其东北境?#36824;?#24030;省,扩展西北境;另一类?#21069;?#19968;些大的省一分为二,建立两个新的省。康熙二年分陕西省为二,东部仍旧称陕西,分陕西西部为巩昌省,五年改为甘肃。康熙三年分湖广省北部为湖北省,南部为湖南省。康熙六年(1667年)分江南东半为江苏省,江南西为?#19981;?#30465;;山东省,划出辽东都司,山东半岛那部分仍旧称山东,而辽东都司那部分则归属奉天。这样,明代时期的十五省就变成了十八省,从康熙六年一直到光绪八年(1882年),清朝一直實行十八省制。


      清政府在规划十八省的时候,在这十八省同时设总督或巡抚进行管辖。光绪八年以前,清政府共设置了八大总督、十五巡抚来进行管理。总督为正二品大?#20445;?#22823;致两省或三省设一位总督,但也有一省一总督的情况,像直隶、四川总督,就管辖一个省。两江总督驻江宁府,辖江苏、?#19981;鍘?#27743;西三省;陕?#39318;?#30563;驻兰州府,辖陕西、甘肃两省;湖广总督,也称两湖总督,驻武昌府,辖湖北、湖南两省?#24509;?#38397;总督驻福州府,辖浙江、福建两省;两广总督驻广州府,辖广东、广西两省;云贵总督驻云南府(今昆明),辖云南、贵州两省。在设置巡抚?#20445;?#22522;本上是每省一巡抚,但是直隶、四川、甘肃三省不设巡抚,陕?#39318;?#30563;兼甘肃巡抚。巡抚为从二品,职务大致与总?#36739;?#21516;,唯权力略小。


      “道”古老的政区在清代也存在。由于清朝疆域辽阔,三级制的行政管理的幅度仍然显得?#34892;?#22823;。为了解决这一问题,就在省下设置巡道和守道,是作为省的派出机构,来分管诸府诸州。除此之外,还有兵备道、水利道、盐法道、督粮道等专有职司。在乾?#25105;?#21518;,“道”朝着一级政区的方向发展。对此,沈葆桢就说:“?#20048;?#27665;,有节制文武之责”。道?#27604;?#28040;虚职,设为正四品。州县文书先申报府,府申道,再由道转布政,布政转督抚,督抚转中央。在《清史稿·职官志》?#26800;澇保?#20294;在《地理志?#38450;?#21364;无道这一级政区。可见在清朝道没有被正式设为一个政区。


      明代时期,地方行政是?#35789;?#30340;三、四级的政区层次,到清朝雍正时期,中央将这?#20013;问?#31616;化成单式的省——府——县三级制。府属于二级机构,与我国今天的市类似。与府同级的是直隶州和直隶厅,与县同级的有散州和散厅。直隶厅虽与直隶州同级,但基本上不辖第三政区。厅是清朝新设立的政区,多设置于各省之边远或海疆地区。


      无论是在省级、府级的政区,还是县级的政区,清朝基本上?#21069;?#29031;明代的分法进行划分的。在划分县的等级上,清朝?#21069;?#29031;冲繁疲难进行划分的。顺治十二年正月,“诏吏部详察旧例,参酌时宜,析州县缺为三等,选人?#35745;?#36523;、言、书、判,亦分为三等,授缺以是为差。厥后以冲、繁、疲、难四者定?#27604;?#32039;要与否。?#21335;?#20860;者最为重,三项次之,二项、一项又次之?#20445;ā?#28165;世宗实录》顺治十二年正月)。到了雍正年间,三分法就不见得了,取而代之的是四分法——冲繁疲难。何为冲繁疲难?“地当孔道者为冲,政务纷纭者为?#20445;?#36171;多逋欠者为疲,民刁俗悍、命盗案多者为难。”从雍正以后,四字考语?#32479;?#20102;以后州县划分等级的标准,这种标准是以地方职官缺分的?#38382;?#26469;表示的。冲繁疲难四?#24535;?#20840;为“最要”或者“要?#20445;?#32570;一个字为“要?#27604;保?#32570;两个字为“要?#27604;?#25110;者“中?#27604;保蝗比?#20010;字或者全缺者为“简?#27604;薄?#36825;种划分的标准在实施过程中还?#34892;?#22810;细节,一是缺分应因地制宜,一般不轻易改动,但仍然要根据实?#26159;?#20917;而定?#27426;?#26159;不?#36152;?#20219;人?#20445;?#32780;是在现任人员中挑选能力强的人员来担任;三是对于一个省而言,要缺的部分是有规定数量的,如果改其中一个从简至要,则必须另改一缺由要至简,以保?#32959;?#25968;的平衡。河南巡抚毕沅在乾隆五十一年上奏,其中奏章里有这么一句,“但河?#29616;?#21439;97缺中,在外拣选升调者只有18缺……请改鹿邑县县丞一缺由要至简,以与宁陵知县由简至要互易”。由此看来,冲繁疲难在清朝时期的变化是比较?#32454;?#30340;,州县等级的划分也是比较?#32454;?#30340;。


      (二)“一国数制”的边区特别行政制度


      清廷对腹地实行传统的行省制度,对边疆地区实行与中原不一样的管理体制。在光绪帝之前,清廷政府在东三省、乌里雅苏台、新疆一直设立将军辖区;在西藏、青海设驻藏大臣;在内蒙古设立盟旗制度;在西南地区,前期还设立?#22411;?#21496;、藩王等制度。不同时期不同区域的不同政策,恰好体现清政府因地制宜的策略。


      东北地区是清帝国的发祥地,因此是清政府的龙兴之地,因此清政府把此地设为禁区,?#36758;?#27721;人进入。但是很多人关内的百姓为生计,不顾政府的禁令,从而开始闯关东。清军在入关后,对他们的故地采取了比较特殊的政策进行管制。入关之前,清政府以盛京为留守,设内大臣。顺治元年(1644年),清政府以内大臣为总管。到了顺?#31283;?#24180;,改为昂邦章京,并且在盛京昂邦章京的东部划出一块地方,设立宁古塔昂邦章京。康熙元年,?#29287;?#37324;昂邦章京为镇守辽东等处将军和镇守宁古塔等处将军;康熙十五年,改宁古塔将军为吉林将军;在康熙二十二年,又在原宁古塔西北辖地设置黑龙江将军辖区。?#38142;耍?#19996;三省的三将军辖区就形成了。三将军分管三辖区的军政、民政等大权。


      清政府在东北用旗民分治的制度进行管理。在盛京,清政府设有专门管理八旗旗人的机构,?#36824;?#29702;旗人的事务而不管理汉人的事务。奉天府首创旗人与民人(指汉人),旗署与民署并存分治的双重管理体制。吉林地区所辖吉林、宁古塔、三姓、伯都纳、阿勒楚喀5个副都统辖区。


      漠南、漠北以及青海大部分为蒙古民族的?#25991;?#22320;,清政府采用因地制宜、随俗而安的方略,推行盟旗制度。盟旗制度是仿照八旗制度,然后略加改造形成的。旗是内外蒙古基本的行政单位,若干旗为一盟,但是盟不是旗上一级的行政区划。旗的长官为扎萨克(旗长),盟的长官为盟长,设正副盟长各一名。盟长的设置由朝廷任命,而扎萨克的任命是由理藩院奏请派旗内最?#22411;?#26395;的贵族担任。初期,内蒙古?#23433;?#33853;二十有五,旗五十有一?#20445;?#21040;了乾隆年間,“改归化城土默特入山西,仍有部落二十四,旗四十九”。在漠北蒙古,清政府经过数十年的平叛,终于在雍正十一设立定边左副将军(?#27425;?#37324;雅苏台将军)管辖喀尔喀蒙古四部和科?#32423;唷?#21776;努乌梁海地区,驻乌里雅苏台。漠北“共部四,为旗八十有六”。


      与蒙古地区相似的是,在新疆地区,清廷也是经过长期的平叛后,才在那里建立地方行政机构。乾隆年间,清廷平定了新疆大小和卓叛乱后,又经过一?#30423;?#30340;措施,终于在乾隆二十七年,设伊犁总统将军。在设立伊犁将军之前,清廷在乾隆二十四年,在新疆回部推行军民分治伯克制。?#23433;思?#23448;员之义,最高者称阿奇木伯克,世袭,掌综回务。至清废世袭,而伯克之名不改。给伯?#24605;?#20197;三?#20998;?#19971;品的品级,并授予一些特权,而实权则掌握在各城的参赞、办事、领队大臣的手里。伯克的俸禄按品级的高低授予土地和种地人。”此官职是加强了清政府对新疆地区的统治。


      西藏地区自元代归属中央,又经历明朝的统治,但中央政府一直没?#20449;?#36963;官员进藏进行管理。一直到了清朝雍正年间,才设驻藏大臣和帮办大臣各一人,分驻在拉萨和日喀则,管理全藏的事务。主管高级官员的任免,管理财务和藏区军队的调遣。在乾隆年间,清军平定西藏噶伦之乱后,清政府对驻藏大臣的地位与职权做了明确的规定。金瓶掣签制度,又称金本?#25512;?#21046;度的设置,使驻藏大臣或理藩院尚书能直接代表清廷监督达赖、班禅及其活佛转世灵童的抽签即,并主持达赖与班禅的坐床典礼,避免西藏地方上层贵族的操纵。驻藏大臣和金瓶掣签制度的设置,加强了中央对西藏的控制。


      (三)清代地方的官职和西南地区的改革


      清朝的地方官制基本上和明朝后期差不多,在地方上设总督、巡抚、知州、知县等职务经行管理。在西南少数民族地区,还实行土司制度。


      明朝时期的地方行政组织的基本体系是都、布、按三司和府、州、县所组成。虽然三司的分权有利于加强中央的集权的需要,但是权力分散后,在处理一些地方的重大事件时不能进行?#34892;?#30340;应对。因此在宣德年间,中央就向地方派遣总督、巡抚这类一、二品大?#27604;?#22320;方处理事件,这类职务刚开?#32423;?#26159;临时性的。后?#27492;?#30528;民族、阶级以及边境矛盾的不断加深,这类职务?#32479;?#22266;定性的了。到了清代,省级政府中就裁去都指?#37038;?#19968;职,布、按二使成为督抚的僚属。虽然清朝在明朝的基础上精简机构,但是仍旧存在着一些矛盾。如两广总督和广东巡抚同驻广州,?#34892;?#25919;策的在实施时就才出现了?#21046;纭?#36825;样的例子还有云贵总督和云南巡抚、湖广总督和湖北巡抚等。?#34892;?#19981;驻总督的省份,巡抚本应该是要听从总督的,但是有时往往是自行其是。例如?#19981;鍘?#27743;西两巡抚,到清末已经不听从两江总督的了。


      府的长官是知府,京师所在府的长官称为府尹,和明代一样。府的佐贰?#22411;?#27835;、通?#23567;?#25512;官等。推官后来省去。设知府一人、通判和同治无定员。知府管理一州的政事,同治、通判掌管一州的粮、盐、督捕、江海防务、河工、水利、清军理事等事务。?#36152;?#25512;官以后。同治、通判被派遣到府内进行分防,久而久之,在府以下形成了一?#20013;?#30340;行政单位,称为厅。


      州设置知州一人,佐贰有州同、州判,无定员。知州掌管一州的事务,州?#23567;?#24030;同管理一州的粮、水利、防务等事。全国计直隶州76,散州78。


      县设知县一人,清处?#27604;?#26087;按照明朝的制度,年终到京,?#25925;?#31185;道或部职。乾隆之后停止行取,但贤能的人仍旧可以被提拔。知县掌管一县之事,佐贰有现成、典史各一人,主?#20037;?#26377;定员。县丞、主簿掌管一县的粮马、征税、户籍、巡捕等事,典史掌管狱囚。如果一县没有县丞、主簿,则典史掌管他们的职务。这个措施也是沿用明朝的制度。大县的县丞和知县驻在两地,且在衙门上写着某某分县。县里具体的事务又有六房书吏办理,六?#32771;?#21519;房、户房、礼房、兵房、刑房、工房,和中央的六部?#34892;?#30456;似。每房的书吏有若干名,书吏又?#26800;?#21519;、胥吏,俗称书办或稿公,为未入流官。


      在传统的九州之地,清廷?#21069;?#29031;传统的郡县制来管理地方的。对于那些非汉地的西南少数民族地方,清政府又实行另外的一种方式——土司制度。这种制度早在元朝的时候就已经有了,元政府在统治西南时期,就派达鲁花赤和当地的土官实行共治。在明朝时期,把土司分为武职土司和文职土司。武职土司即宣慰使司。清朝的土司制度基本上和明朝的制度基本上差不多,只是清朝的土司制度要比明朝时期的更加?#32454;瘛?#26126;朝规定土司的继承人必须?#26696;般?#21463;职?#20445;?#36824;规定了继承人范围,并?#19968;?#26377;具体继承的办法。而清朝在明朝的基础上更加?#32454;?#20102;土司的继承问题。清朝规定继承不但要按嫡庶次序继承,而?#19968;构?#23450;了继承人的具体年龄,“土官子弟,年至十五,方准承袭?#20445;ā?#22823;清会典事例》卷五?#21496;牛?#32487;承?#20013;?#22797;杂,还要有地方官和邻近土司的证明书,上报督抚,由督抚批准。土司制度的?#32454;?#36827;行可以看出集权措施的逐步加强。


      土司制度只是中央的权宜之计,并不是一个?#24535;?#30340;政策。土司制度实际上也是一个半封闭的割据制度,有的土司区只是名义上接受中央的管理而?#36873;?#24403;中央的权力足够大?#20445;?#23601;一定会解决这个问题。在明朝时期中期,随着国家军事。经济实力的增强,政府就对西南少数民族地区实行改土归流的政策。改土归流就是废除世袭的土官,改设可?#36816;?#24050;任命的流官。?#24223;?#22303;司,在土司的地区设立府县州厅,实行与汉族地区相同的制度。但是改土归流必须还要有由头,例如?#30340;?#20010;土司无后或者犯法之类的。清军进入西南后,继承了明代的改土归流的政策,到了雍正年间,清政府在西南地区进行了大规模的改土归流。在雍正四年,云南巡抚兼云贵总督鄂尔泰对贵州广顺州的长寨用兵,事后设立长寨厅,将这里的土司改为流官。这年,大规模的改土归流就开始了。这是改土归流的开端。到了雍正九年,基本上完成了滇黔桂三省的改土归流。


      “改土归流”使那些土司的利益受损,他们起兵反叛,但最终的结果都是?#24509;?#21387;了。清廷在镇压后会在“反叛区”进行改革。在乾隆十二年(1747年)间,在四川爆发了大小金川叛乱,清廷立刻调集军队进行镇压。“一由川西入攻河东,一由川南入攻河西”。但是这次平叛不太顺利,一直到乾隆四十年,这场叛?#20063;?#34987;平定下去。之后,清厅在此设立懋功厅。


      清朝是中国封建时代的最后一个大帝国,它的措施既有继?#34892;裕?#20063;有自创性。对我们今天的生活与政策都产生了很大的影响。我们的社会现在?#34892;?#25919;改革的声音,边境的少数民族地区、港澳台地区,这些都与广大“汉地”的政策不同。政府应该从对清代的研究中寻找一个更适合我们现在行政改革政策和少数民族政策,并且通过古代社会的“一国两制?#38381;?#21040;一個更好的维护现在社会的国策。


      作者:闫文静


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