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    淺析清軍入關到鴉片戰爭前清代在地方上的行政制度

    作者:admin 更新時間:2018年07月16日 10:02:23

      摘要:清朝作為中國歷史上最后一個大一統的封建王朝,人們對它的評價褒貶不一,但是清朝在地方上的行政制度對我們現代的影響還是比較大的。對明朝故地仍舊實行省制,對于邊疆少數民族地區實行的是軍事型或監護型的特殊行政制度。這種“一國兩制”的政區管理制度,對維護我們國家的穩定起到了積極重要的作用。


      關鍵詞:行省制度;盟旗制;駐藏大臣;將軍轄區


      從順治帝在北京祭天地到英國人的大炮打向中國的廣東海岸,中國一直處在“華貴夷賤”的夢境里,但與此同時的中國,也正處在古代社會的后期。這個時期,清朝繼承元明之制,實行省、府(直隸州、直隸廳)、縣三級制。清代前期一般為18個省級區劃,并且對長城以南的漢地和周邊少數民族地區實行不同的行政區劃,實行不同的管理政策。清代在地方上的行政制度,值得我們思考與研究。


      (一)關內十八省的地方行政體制


      1644年清軍入關后,“省”是作為高層的政區,但“省”的稱為最早不是見于官方的文書之中,直到乾隆年間才普遍的出現在朝臣的奏疏之中。原因是在明朝后期,地方的行政組織機構不在是以兩京的十三布政使司為重,而是以督撫的轄區為準。按照明朝的制度,省的長官是布政使而不是巡撫,所以,以巡撫為長官而沿用的省就顯得不太合適,因此清朝沿用此制。在康熙初年,把兩京十三布政使司劃分為十八個政區,初無定稱,故在《嘉慶重修一統志時》將18省與邊區地方行政單位均稱為“統部”,并且一個省只有一個省會,一個布政使司,而江蘇卻有兩個布政使司分別駐在江寧和蘇州,稱省也不合適。只是這個政區俗稱“省”,久而久之,“省”又成了一個高層政區的名稱。


      隨著清軍的不斷推進,政局不斷地趨于穩定,統治的區域不斷地擴大,清政府開始有了自己的行政規劃。清政府對原來明代的內地十五進行了調整,這種調整大體可以分為兩類,一類是增加或減少一些省區的面積,但省區的名稱不變。例如直隸省、山西省,均擴展其北境;四川省,擴展西境,減縮南境;云南省,擴展其東北境;貴州省,擴展西北境;另一類是把一些大的省一分為二,建立兩個新的省。康熙二年分陜西省為二,東部仍舊稱陜西,分陜西西部為鞏昌省,五年改為甘肅。康熙三年分湖廣省北部為湖北省,南部為湖南省。康熙六年(1667年)分江南東半為江蘇省,江南西為安徽省;山東省,劃出遼東都司,山東半島那部分仍舊稱山東,而遼東都司那部分則歸屬奉天。這樣,明代時期的十五省就變成了十八省,從康熙六年一直到光緒八年(1882年),清朝一直實行十八省制。


      清政府在規劃十八省的時候,在這十八省同時設總督或巡撫進行管轄。光緒八年以前,清政府共設置了八大總督、十五巡撫來進行管理。總督為正二品大員,大致兩省或三省設一位總督,但也有一省一總督的情況,像直隸、四川總督,就管轄一個省。兩江總督駐江寧府,轄江蘇、安徽、江西三省;陜甘總督駐蘭州府,轄陜西、甘肅兩省;湖廣總督,也稱兩湖總督,駐武昌府,轄湖北、湖南兩省;浙閩總督駐福州府,轄浙江、福建兩省;兩廣總督駐廣州府,轄廣東、廣西兩省;云貴總督駐云南府(今昆明),轄云南、貴州兩省。在設置巡撫時,基本上是每省一巡撫,但是直隸、四川、甘肅三省不設巡撫,陜甘總督兼甘肅巡撫。巡撫為從二品,職務大致與總督相同,唯權力略小。


      “道”古老的政區在清代也存在。由于清朝疆域遼闊,三級制的行政管理的幅度仍然顯得有些大。為了解決這一問題,就在省下設置巡道和守道,是作為省的派出機構,來分管諸府諸州。除此之外,還有兵備道、水利道、鹽法道、督糧道等專有職司。在乾嘉以后,“道”朝著一級政區的方向發展。對此,沈葆楨就說:“道治民,有節制文武之責”。道員取消虛職,設為正四品。州縣文書先申報府,府申道,再由道轉布政,布政轉督撫,督撫轉中央。在《清史稿·職官志》有道員,但在《地理志》里卻無道這一級政區。可見在清朝道沒有被正式設為一個政區。


      明代時期,地方行政是復式的三、四級的政區層次,到清朝雍正時期,中央將這種形式簡化成單式的省——府——縣三級制。府屬于二級機構,與我國今天的市類似。與府同級的是直隸州和直隸廳,與縣同級的有散州和散廳。直隸廳雖與直隸州同級,但基本上不轄第三政區。廳是清朝新設立的政區,多設置于各省之邊遠或海疆地區。


      無論是在省級、府級的政區,還是縣級的政區,清朝基本上是按照明代的分法進行劃分的。在劃分縣的等級上,清朝是按照沖繁疲難進行劃分的。順治十二年正月,“詔吏部詳察舊例,參酌時宜,析州縣缺為三等,選人考其身、言、書、判,亦分為三等,授缺以是為差。厥后以沖、繁、疲、難四者定員缺緊要與否。四項兼者最為重,三項次之,二項、一項又次之”(《清世宗實錄》順治十二年正月)。到了雍正年間,三分法就不見得了,取而代之的是四分法——沖繁疲難。何為沖繁疲難?“地當孔道者為沖,政務紛紜者為繁,賦多逋欠者為疲,民刁俗悍、命盜案多者為難。”從雍正以后,四字考語就成了以后州縣劃分等級的標準,這種標準是以地方職官缺分的形式來表示的。沖繁疲難四字俱全為“最要”或者“要”;缺一個字為“要”缺;缺兩個字為“要”缺或者“中”缺;缺三個字或者全缺者為“簡”缺。這種劃分的標準在實施過程中還有許多細節,一是缺分應因地制宜,一般不輕易改動,但仍然要根據實際情況而定;二是不用初任人員,而是在現任人員中挑選能力強的人員來擔任;三是對于一個省而言,要缺的部分是有規定數量的,如果改其中一個從簡至要,則必須另改一缺由要至簡,以保持總數的平衡。河南巡撫畢沅在乾隆五十一年上奏,其中奏章里有這么一句,“但河南知縣97缺中,在外揀選升調者只有18缺……請改鹿邑縣縣丞一缺由要至簡,以與寧陵知縣由簡至要互易”。由此看來,沖繁疲難在清朝時期的變化是比較嚴格的,州縣等級的劃分也是比較嚴格的。


      (二)“一國數制”的邊區特別行政制度


      清廷對腹地實行傳統的行省制度,對邊疆地區實行與中原不一樣的管理體制。在光緒帝之前,清廷政府在東三省、烏里雅蘇臺、新疆一直設立將軍轄區;在西藏、青海設駐藏大臣;在內蒙古設立盟旗制度;在西南地區,前期還設立有土司、藩王等制度。不同時期不同區域的不同政策,恰好體現清政府因地制宜的策略。


      東北地區是清帝國的發祥地,因此是清政府的龍興之地,因此清政府把此地設為禁區,嚴禁漢人進入。但是很多人關內的百姓為生計,不顧政府的禁令,從而開始闖關東。清軍在入關后,對他們的故地采取了比較特殊的政策進行管制。入關之前,清政府以盛京為留守,設內大臣。順治元年(1644年),清政府以內大臣為總管。到了順治三年,改為昂邦章京,并且在盛京昂邦章京的東部劃出一塊地方,設立寧古塔昂邦章京。康熙元年,改兩里昂邦章京為鎮守遼東等處將軍和鎮守寧古塔等處將軍;康熙十五年,改寧古塔將軍為吉林將軍;在康熙二十二年,又在原寧古塔西北轄地設置黑龍江將軍轄區。至此,東三省的三將軍轄區就形成了。三將軍分管三轄區的軍政、民政等大權。


      清政府在東北用旗民分治的制度進行管理。在盛京,清政府設有專門管理八旗旗人的機構,只管理旗人的事務而不管理漢人的事務。奉天府首創旗人與民人(指漢人),旗署與民署并存分治的雙重管理體制。吉林地區所轄吉林、寧古塔、三姓、伯都納、阿勒楚喀5個副都統轄區。


      漠南、漠北以及青海大部分為蒙古民族的游牧地,清政府采用因地制宜、隨俗而安的方略,推行盟旗制度。盟旗制度是仿照八旗制度,然后略加改造形成的。旗是內外蒙古基本的行政單位,若干旗為一盟,但是盟不是旗上一級的行政區劃。旗的長官為扎薩克(旗長),盟的長官為盟長,設正副盟長各一名。盟長的設置由朝廷任命,而扎薩克的任命是由理藩院奏請派旗內最有威望的貴族擔任。初期,內蒙古“部落二十有五,旗五十有一”,到了乾隆年間,“改歸化城土默特入山西,仍有部落二十四,旗四十九”。在漠北蒙古,清政府經過數十年的平叛,終于在雍正十一設立定邊左副將軍(即烏里雅蘇臺將軍)管轄喀爾喀蒙古四部和科布多、唐努烏梁海地區,駐烏里雅蘇臺。漠北“共部四,為旗八十有六”。


      與蒙古地區相似的是,在新疆地區,清廷也是經過長期的平叛后,才在那里建立地方行政機構。乾隆年間,清廷平定了新疆大小和卓叛亂后,又經過一系列的措施,終于在乾隆二十七年,設伊犁總統將軍。在設立伊犁將軍之前,清廷在乾隆二十四年,在新疆回部推行軍民分治伯克制。“伯克即官員之義,最高者稱阿奇木伯克,世襲,掌綜回務。至清廢世襲,而伯克之名不改。給伯克加以三品至七品的品級,并授予一些特權,而實權則掌握在各城的參贊、辦事、領隊大臣的手里。伯克的俸祿按品級的高低授予土地和種地人。”此官職是加強了清政府對新疆地區的統治。


      西藏地區自元代歸屬中央,又經歷明朝的統治,但中央政府一直沒有派遣官員進藏進行管理。一直到了清朝雍正年間,才設駐藏大臣和幫辦大臣各一人,分駐在拉薩和日喀則,管理全藏的事務。主管高級官員的任免,管理財務和藏區軍隊的調遣。在乾隆年間,清軍平定西藏噶倫之亂后,清政府對駐藏大臣的地位與職權做了明確的規定。金瓶掣簽制度,又稱金本巴瓶制度的設置,使駐藏大臣或理藩院尚書能直接代表清廷監督達賴、班禪及其活佛轉世靈童的抽簽即,并主持達賴與班禪的坐床典禮,避免西藏地方上層貴族的操縱。駐藏大臣和金瓶掣簽制度的設置,加強了中央對西藏的控制。


      (三)清代地方的官職和西南地區的改革


      清朝的地方官制基本上和明朝后期差不多,在地方上設總督、巡撫、知州、知縣等職務經行管理。在西南少數民族地區,還實行土司制度。


      明朝時期的地方行政組織的基本體系是都、布、按三司和府、州、縣所組成。雖然三司的分權有利于加強中央的集權的需要,但是權力分散后,在處理一些地方的重大事件時不能進行有效的應對。因此在宣德年間,中央就向地方派遣總督、巡撫這類一、二品大員去地方處理事件,這類職務剛開始都是臨時性的。后來隨著民族、階級以及邊境矛盾的不斷加深,這類職務就成固定性的了。到了清代,省級政府中就裁去都指揮使一職,布、按二使成為督撫的僚屬。雖然清朝在明朝的基礎上精簡機構,但是仍舊存在著一些矛盾。如兩廣總督和廣東巡撫同駐廣州,有些政策的在實施時就才出現了分歧。這樣的例子還有云貴總督和云南巡撫、湖廣總督和湖北巡撫等。有些不駐總督的省份,巡撫本應該是要聽從總督的,但是有時往往是自行其是。例如安徽、江西兩巡撫,到清末已經不聽從兩江總督的了。


      府的長官是知府,京師所在府的長官稱為府尹,和明代一樣。府的佐貳有同治、通判、推官等。推官后來省去。設知府一人、通判和同治無定員。知府管理一州的政事,同治、通判掌管一州的糧、鹽、督捕、江海防務、河工、水利、清軍理事等事務。裁撤推官以后。同治、通判被派遣到府內進行分防,久而久之,在府以下形成了一種新的行政單位,稱為廳。


      州設置知州一人,佐貳有州同、州判,無定員。知州掌管一州的事務,州判、州同管理一州的糧、水利、防務等事。全國計直隸州76,散州78。


      縣設知縣一人,清處時仍舊按照明朝的制度,年終到京,補授科道或部職。乾隆之后停止行取,但賢能的人仍舊可以被提拔。知縣掌管一縣之事,佐貳有現成、典史各一人,主簿沒有定員。縣丞、主簿掌管一縣的糧馬、征稅、戶籍、巡捕等事,典史掌管獄囚。如果一縣沒有縣丞、主簿,則典史掌管他們的職務。這個措施也是沿用明朝的制度。大縣的縣丞和知縣駐在兩地,且在衙門上寫著某某分縣。縣里具體的事務又有六房書吏辦理,六房即吏房、戶房、禮房、兵房、刑房、工房,和中央的六部有些相似。每房的書吏有若干名,書吏又叫典吏、胥吏,俗稱書辦或稿公,為未入流官。


      在傳統的九州之地,清廷是按照傳統的郡縣制來管理地方的。對于那些非漢地的西南少數民族地方,清政府又實行另外的一種方式——土司制度。這種制度早在元朝的時候就已經有了,元政府在統治西南時期,就派達魯花赤和當地的土官實行共治。在明朝時期,把土司分為武職土司和文職土司。武職土司即宣慰使司。清朝的土司制度基本上和明朝的制度基本上差不多,只是清朝的土司制度要比明朝時期的更加嚴格。明朝規定土司的繼承人必須“赴闕受職”,還規定了繼承人范圍,并且還有具體繼承的辦法。而清朝在明朝的基礎上更加嚴格了土司的繼承問題。清朝規定繼承不但要按嫡庶次序繼承,而且還規定了繼承人的具體年齡,“土官子弟,年至十五,方準承襲”(《大清會典事例》卷五八九)。繼承手續復雜,還要有地方官和鄰近土司的證明書,上報督撫,由督撫批準。土司制度的嚴格進行可以看出集權措施的逐步加強。


      土司制度只是中央的權宜之計,并不是一個持久的政策。土司制度實際上也是一個半封閉的割據制度,有的土司區只是名義上接受中央的管理而已。當中央的權力足夠大時,就一定會解決這個問題。在明朝時期中期,隨著國家軍事。經濟實力的增強,政府就對西南少數民族地區實行改土歸流的政策。改土歸流就是廢除世襲的土官,改設可以雖已任命的流官。撤銷土司,在土司的地區設立府縣州廳,實行與漢族地區相同的制度。但是改土歸流必須還要有由頭,例如說某個土司無后或者犯法之類的。清軍進入西南后,繼承了明代的改土歸流的政策,到了雍正年間,清政府在西南地區進行了大規模的改土歸流。在雍正四年,云南巡撫兼云貴總督鄂爾泰對貴州廣順州的長寨用兵,事后設立長寨廳,將這里的土司改為流官。這年,大規模的改土歸流就開始了。這是改土歸流的開端。到了雍正九年,基本上完成了滇黔桂三省的改土歸流。


      “改土歸流”使那些土司的利益受損,他們起兵反叛,但最終的結果都是被鎮壓了。清廷在鎮壓后會在“反叛區”進行改革。在乾隆十二年(1747年)間,在四川爆發了大小金川叛亂,清廷立刻調集軍隊進行鎮壓。“一由川西入攻河東,一由川南入攻河西”。但是這次平叛不太順利,一直到乾隆四十年,這場叛亂才被平定下去。之后,清廳在此設立懋功廳。


      清朝是中國封建時代的最后一個大帝國,它的措施既有繼承性,也有自創性。對我們今天的生活與政策都產生了很大的影響。我們的社會現在有行政改革的聲音,邊境的少數民族地區、港澳臺地區,這些都與廣大“漢地”的政策不同。政府應該從對清代的研究中尋找一個更適合我們現在行政改革政策和少數民族政策,并且通過古代社會的“一國兩制”找到一個更好的維護現在社會的國策。


      作者:閆文靜


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