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    自然資源資產離任審計環境構建初探——以湖州試點經驗為例

    作者:第一論文網 更新時間:2015年10月30日 10:03:34

    【摘要】2015 年,湖州市入選全國首批編制自然資源資產負債表及開展自然資源資產離任審計的試點城市之一。本文結合實地調研結果,從審計制度外環境構建的視角出發,介紹了湖州市出臺相關法規文件支持審計工作開展的情況,從地方法規、績效考評、審計實施、責任追究等方面,總結出試點經驗以供參考。

    【關鍵詞】自然資源 離任審計 環境

    一、引言

    審計的順利實施離不開良好的制度環境。一個健全的制度體系可以讓審計有法可依,有章可循,并且有助于增強審計結論的權威性和說服力。對于自然資源資產離任審計這一全新的審計模式而言,制度保障尤為重要。由于時間較短,國家目前還未能在《審計法》中加入與自然資源資產離任審計直接相關的條文。在此過渡階段,需要地方政府以文件規范等形式彌補這一空白。本文以湖州市的試點經驗為例,對審計制度環境的構建進行探討。

    2015 年,中共中央、國務院將湖州市確定為全國開展自然資源資產負債表編制和自然資源資產離任審計的5 個試點城市之一。湖州市以此為契機,于2016 年相繼出臺了《湖州市生態文明先行示范區建設條例》《湖州市自然資源資產保護與利用績效考核評價暫行辦法》《湖州市領導干部自然資源資產離任審計暫行辦法》《湖州市黨政領導干部生態環境損害責任追究實施辦法(試行)》等文件,從地方性法規、績效考評、審計實施、責任追究四方面進行規范,為自然資源資產負債表編制和自然資源資產離任審計,在湖州市全面鋪開以及進一步縱深發展搭建了制度平臺。

    二、自然資源資產離任審計地方性法規

    湖州市人大在2016 年通過湖州市首部實體性地方法規《湖州市生態文明先行示范區建設條例》,從審計依據與責任界定、內容范圍、成果公告與應用以及責任追究四方面,明確了對領導干部進行自然資源資產離任審計并實行生態環境損害責任終身追究的規定,如表(1)所示。

    三、自然資源資產離任審計現狀

    目前,生態文明體制改革已得到全社會的高度重視,深化生態文明體制改革、完善制度供給的重要抓手是自然資源資產離任審計。開展自然資源資產離任審計,不僅是落實領導干部生態文明建設責任的創舉,而且是對領導干部經濟責任審計的拓展和延伸。在《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》中,明確了在全國范圍推進自然資源資產離任審計模式的階段步驟:2015 年至2017 年在試點范圍開展審計,2017 年制定出臺領導干部自然資源資產離任審計暫行規定,自2018 年起建立經常性的審計制度。目前全國性的試點審計工作已經開展,各級審計機關及相關部門高度重視,根據各地的資源分布、要素稟賦特點選取不同的資源組合納入審計范疇,以自然資源情況和干部履職情況作為切入點,圍繞自然資源資產負債表,自然資源資產的使用、管理、監管情況等內容開展審計工作。在此基礎上,各地還探索采用地理信息、遙感測繪、全球定位等技術手段提高審計效率,為自然資源資產離任審計的全面推廣積累了豐富的經驗。

    四、自然資源資產離任審計績效考評

    考核評價指標對于黨政領導干部以及審計人員都具有重大的指導意義,因此,在設計過程中應當充分考慮適用的對象范圍及其需求,使評價體系具備代表性、操作性、可比性、導向性。湖州市出臺的《湖州市自然資源資產保護與利用績效考核評價暫行辦法》(以下簡稱《評價暫行辦法》)從責任指標化、考核程序化、成果利用最大化三方面入手,構建了適合本地實際情況的評價體系。

    一是責任指標化。《評價暫行辦法》從自然資源保護、自然資源利用、生態環境改善等方面,選取了最具代表性的二級指標與三級指標并賦予不同權重,通過指標體系勾畫出考核內容,如表(2)所示。

    二是考核程序化。考核程序化可以使考核避免“一刀切”和“一步走”的現象,有助于增強考核結果說服力。在合理分配指標權重的基礎上,科學統籌各個細分指標做出總體評價。同時,由于各地的資源稟賦、歷史因素不盡相同,因此,還將橫向比較與縱向比較相結合,對黨政領導干部自然資源資產責任的履職情況做出較為全面、中肯的評價。

    《評價暫行辦法》采用了量化指數與定性等次相結合的方式,在對上述三級指標進行量化的基礎上,得出自然資源資產保護與利用績效的綜合評價指數。通過橫向比較綜合指數與全市平均指數的差異程度,按優秀、良好、合格、不合格進行評定;通過縱向比對該指數與以前年度的變化程度,按進步、穩定、退步三個屬性予以評定。如下圖所示。

    三是成果利用最大化。對黨政領導干部自然資源利用績效的考評需要付出成本,因此對考評的成果進行充分利用,使其最大程度地發揮效用,避免考評時轟轟烈烈,考評后無人問津的現象出現。

    湖州市將評價結果作為生態文明建設考核的重要內容,并將其納入對縣區經濟社會發展綜合評價和黨政領導干部實績考核。對自然資源資產保護與利用績效突出的地區,給予表揚嘉獎;對違背生態文明建設要求,突破耕地保護、水源保護、節能減排等“紅線指標”,或嚴重破壞自然資源和生態環境的地區,實行“一票否決”,并追究相關責任。通過上述制度安排,能夠使考評結果得到高度重視和充分利用,從而使干部樹立綠色GDP 發展理念。

    綜上所述,考核評價辦法將自然資源資產的保護、開發、利用情況加以拆解、細分和量化,將考核過程層次化,使評價更加科學合理,在結果評價中又納入定性的級次指標,彌補了量化指標考核過于僵化的缺陷。同時引入縱向比較機制,將各地稟賦與歷史因素也考慮在內,使最終的結論更加全面、客觀,對黨政領導干部更具指導意義。

    五、自然資源資產離任審計實施

    審計實施方面的制度規范與審計工作的開展有著最為直接的關系。在《審計法》《審計準則》等尚未對自然資源資產離任審計作出相關規定的背景下,地方出臺的審計實施辦法對審計工作的開展有著重要的補充作用和指導意義。

    湖州市頒布的《湖州市領導干部自然資源資產離任審計暫行辦法》(以下簡稱《審計暫行辦法》),從組織領導、審計內容、審計實施、報告評價、結果運用等方面,對湖州市開展該項審計做出了相關規定,為審計人員提供了操作指導。《審計暫行辦法》提出要與績效考核評價指標相結合,重點關注土地資源管理,水資源管理、森林資源管理、節能減排、生態環境改善方面。

    《審計暫行辦法》明確指出,審計中要做到區別對待、準確評價、依規定責。這些原則的提出,既為審計人員在職業判斷與認定上提供了依據,也有助于消除黨政領導干部不必要的顧慮,從而便于雙方就審計事項實現更好的溝通。如表(3)所示。審計暫行辦法是湖州市法規框架構建中與審計工作關系最為密切的文件,對湖州市審計工作的開展有著重要的指導意義。

    六、自然資源資產離任審計責任追究

    責任追究是保證審計整改落實的重要途徑,其作用不僅在于“懲前”,更在于“毖后”,通過問責機制,能夠促使有關黨政領導干部樹立正確的政績觀。

    湖州市出臺了《湖州市黨政領導干部生態環境損害責任追究實施辦法(試行)》(以下簡稱《責任追究辦法》),從問責層面完善了自然資源資產責任的制度框架。問責辦法的亮點有以下幾個:

    一是與審計直接掛鉤。辦法中明確將“在工作檢查、干部考核、巡視巡查、事件調查、審計、環境督查等工作中發現責任追究線索”作為應當啟動調查線索的情形之一,將“自然資源資產負債表和領導干部自然資源資產離任審計結論需追究責任”作為責任追究的情形之一,這使審計結論更具影響力,也有利于對審計發現問題并及時進行整改。

    二是問責對象多元化。相較于自然資源資產離任審計,目前只針對黨政主要領導干部,該文件的監察對象更具多元化:既包含了黨政主要領導,也包含了政府工作部門的有關領導成員,并且針對不同對象的問責情形有所不同。如對黨政領導干部的問責情形,偏重于“指使、授意或者放任分管部門……”,而對政府有關工作部門領導成員的責任界定傾向于“未按職責對本系統、本行業所屬企事業單位……”。此外,對問責情形還劃定了需要從重處理的情形。總之,問責對象的多元化以及處理方式的多樣化使該辦法更具有可操作性。

    三是調查主體專業化。資源環境問題具有復雜性和多樣性的特點,其追責、定責工作無疑需要專業機構的參與。辦法規定由環保部門作為問題調查的統一協調機構,發改、規劃、國土、建設、林業、水利等部門負責其對口問題的調查,通過上述安排使調查主體專業化,提高了調查效率,增強了調查結果的準確性與權威性。

    四是與媒體監督相結合。辦法中將“重要新聞媒體曝光嚴重生態環境損害和資源破壞事件” 作為應當啟動調查線索的情形之一;將“被浙江衛視《今日聚焦》和浙江日報《治水拆違大查訪》等省級以上媒體曝光,引發社會關注” 作為責任追究的情形之一”,充分借助媒體力量達到監督的目的。

    參考文獻

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    編輯:彭秋龍

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